Aiuti allo sviluppo dell’UE: uno strumento politico per fermare le migrazioni?

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L’Unione Europea costituisce il maggior donatore mondiale di aiuti pubblici, considerando complessivamente le attività cooperative delle istituzioni europee e degli Stati membri. Nel 2019, l’UE ha erogato in totale 84,5 miliardi di aiuti pubblici, di cui 14,8 gestiti direttamente dalla Commissione Europea1. Secondo quanto previsto all’articolo 208 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), l’obiettivo principale della politica dell’Unione nel settore della cooperazione allo sviluppo “è la riduzione e, a termine, l’eliminazione della povertà”. Negli ultimi anni, però, l’aumento dei flussi migratori verso l’Europa ha spinto l’Unione ad adottare delle misure che non sembrano compatibili con quanto previsto nell’articolo citato.

Alcuni Paesi africani rientrano tra i maggiori beneficiari degli aiuti europei. Si tratta di Paesi altamente coinvolti nella gestione dei fenomeni migratori, in quanto luoghi di origine, transito o partenza dei migranti. Al fine di ridurre o prevenire i flussi, l’UE ha indirizzato parte degli aiuti destinati a questi Stati verso azioni riconducibili alle politiche migratorie, attraverso l’istituzione di programmi specifici. Così facendo, gli aiuti allo sviluppo sono erogati seguendo gli interessi politici dell’Unione. Al contrario, affinché possa contribuire realmente allo sviluppo dei Paesi poveri, l’assistenza ufficiale dovrebbe agire sui fattori strutturali che sono all’origine della povertà, come l’analfabetismo, la malnutrizione, la precarietà a livello sanitario e la vulnerabilità di fronte ai rischi ambientali.

Sotto il profilo dell’opportunità politica, si tratta di una modalità operativa discutibile, poiché contraria ai principi che guidano la cooperazione internazionale allo sviluppo. Per poter essere classificato come aiuto pubblico allo sviluppo, un trasferimento finanziario dovrebbe essere rivolto a promuovere lo sviluppo socio-economico del destinatario. Un aiuto erogato al fine di controllare le frontiere, impedire le partenze dei migranti o agevolarne i rimpatri, non risponde alle reali necessità di sviluppo dei Paesi partner.

Il legame tra politiche migratorie e politiche di cooperazione allo sviluppo

Il fenomeno descritto si è affermato nella prassi politica durante la crisi migratoria del 2015, una fase in cui urgevano risposte rapide e strumenti emergenziali d’intervento. In seguito, è stato però legittimato dalla stessa normativa europea, attraverso l’adozione di alcuni documenti normativi e programmi operativi che hanno ridefinito la natura della cooperazione allo sviluppo e il ruolo dell’assistenza ufficiale. Il primo documento rilevante in tal senso è l’Agenda Europea sulla Migrazione, adottata dalla Commissione Europea nel maggio del 2015, uno strumento politico che fissava una strategia europea condivisa nella gestione dei flussi migratori2. In uno dei pilastri dell’Agenda, che individua le azioni fondamentali da intraprendere per ridurre le migrazioni irregolari, è ammessa la possibilità di “affrontare le cause profonde della migrazione attraverso la cooperazione allo sviluppo”. Ciò consente, perciò, di integrare le politiche migratorie nella politica di sviluppo, implicando una maggiore convergenza tra i due ambiti operativi. Tale impostazione mostra la volontà dell’Unione di intervenire sulle cause delle migrazioni attraverso la politica di sviluppo e i fondi di cui essa dispone, tra cui rientrano gli aiuti pubblici.

Questo approccio dà luogo a pratiche cooperative non compatibili con i principi della cooperazione internazionale allo sviluppo. Un problema significativo attiene alla scelta dei Paesi beneficiari, i quali vengono selezionati sulla base di valutazioni politiche piuttosto che sulle reali necessità socio-economiche. Di conseguenza, gli aiuti non raggiungono gli Stati più bisognosi, bensì quelli capaci di garantire un maggiore supporto all’UE nel contenimento dei flussi migratori. Ad esempio, tra i primi dieci Paesi destinatari degli aiuti europei nel 2019 figurano la Tunisia, l’Egitto e il Marocco, i quali rappresentano snodi essenziali delle partenze attraverso il Mediterraneo, ma presentano condizioni economico-sociali migliori se paragonate a quelle della maggior parte degli Stati dell’Africa subsahariana3.

Le condizionalità sugli aiuti: il Nuovo quadro di partenariato sulla migrazione

L’utilizzo di aiuti pubblici nell’ambito delle politiche migratorie ha dato origine all’introduzione di vere e proprie condizionalità sugli aiuti. Imporre condizioni sugli aiuti significa subordinarne l’erogazione al rispetto, da parte del destinatario, di parametri precedentemente concordati (solitamente fissati, in maniera unilaterale, dal donatore stesso). In caso contrario, il donatore è legittimato a interrompere il trasferimento dei contributi stanziati. Secondo questo modello, se un Paese si dimostra “virtuoso” agli occhi dell’Unione, poiché agisce con successo al fine di impedire le partenze dei migranti o accettare i rimpatri, merita di continuare a ricevere gli aiuti, altrimenti sarà penalizzato.

Quest’approccio è stato formalizzato con l’adozione del Nuovo quadro di partenariato sulla migrazione, adottato dalla Commissione Europea nel giugno del 2016 per delineare i rapporti tra l’UE e i Paesi ritenuti indispensabili nella gestione dei flussi migratori4. Nei rapporti con i paesi partner, secondo quanto previsto nel documento, la politica di sviluppo dell’Unione dovrebbe includere incentivi positivi e negativi: “i paesi che rispettano l’obbligo internazionale di riammettere i propri cittadini, quelli che collaborano alla gestione dei flussi di migranti irregolari dai paesi terzi […]” dovrebbero essere “ricompensati”; al contrario, “i paesi che non collaborano ai fini della riammissione e del rimpatrio devono subirne le conseguenze”.

Viene così elaborato quello che è stato definito l’approccio more-for-more, in base al quale i flussi di aiuti variano a seconda dei risultati raggiunti nella gestione migratoria: se gli Stati partner si dimostrano collaborativi, saranno premiati con ulteriori risorse; viceversa, se non risultano decisivi nell’affrontare la questione migratoria, subiranno una riduzione (se non addirittura un taglio) dei fondi in entrata. Una dialettica ben lontana dai principi solidaristici che dovrebbero guidare la cooperazione internazionale allo sviluppo, nonché contraria a quanto previsto in tale ambito all’interno dei trattati istitutivi dell’UE.

Lorenzo Di Anselmo

NOTE:

1 Le statistiche sono prese dal portale ufficiale del Development Assistance Commitee dell’OCSE e sono consultabili al link: https://www.oecd-ilibrary.org/sites/c0ad1f0d-en/index.html?itemId=/content/component/5e331623-en&_csp_=b14d4f60505d057b456dd1730d8fcea3&itemIGO=oecd&itemContentType=chapter.
2 Unione Europea, Agenda Europea sulla Migrazione, Comunicazione della Commissione Europea al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, COM(2015) 240, 13/05/2015, p. 2, consultabile al link https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0240&from=GA.
3 Il Paese che nel 2019 ha ricevuto la maggior quantità di aiuti europei è la Turchia, Stato chiave nel controllo dei flussi provenienti dal Medio Oriente. Degli Stati subsahariani, solo la Nigeria compare nella top-ten, occupando il decimo posto. Per consultare le statistiche si veda il link indicato nella nota 1.
4 Unione Europea, Creazione di un nuovo quadro di partenariato con i paesi terzi nell’ambito dell’agenda europea sulla migrazione, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio Europeo, al Consiglio e alla Banca Europea per gli Investimenti,  COM(2016) 385 final, 07/06/2016, consultabile al link https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0385&from=IT.

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