Aiuti allo sviluppo e migrazioni: il problema degli “aiuti gonfiati” nella UE

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Il settore della cooperazione internazionale, in larga parte, è privo di norme giuridiche vincolanti ai sensi del diritto internazionale. Ciò vale, nello specifico, per gli aiuti pubblici allo sviluppo (APS), ambito in cui esistono soltanto generiche linee guida volte a coordinare l’erogazione dei fondi. L’assenza di norme vincolanti impedisce che i governi possano essere ritenuti responsabili del loro operato a livello internazionale. Questa flessibilità consente ai Paesi donatori di intraprendere prassi cooperative discutibili, in quanto estranee ai principi solidaristici che dovrebbero ispirare le attività rientranti nella cooperazione internazionale. È il caso dell’APS impiegato nel contesto delle politiche migratorie.

Negli ultimi anni, l’aumento dei flussi migratori verso il continente europeo ha costretto gli Stati dell’Unione Europea ad aumentare i fondi destinati alle politiche migratorie. Per far fronte a tali spese, i governi hanno spesso deciso di ricorrere ai fondi stanziati per la cooperazione allo sviluppo: in questo modo, l’APS è stato indirizzato verso la gestione nazionale del fenomeno migratorio, finanziando attività come l’assistenza, l’accoglienza e l’eventuale rimpatrio dei migranti. Così facendo, una parte significativa degli aiuti, seppur conteggiata ufficialmente come APS, non ha raggiunto effettivamente i Paesi poveri, confluendo invece nelle politiche nazionali di accoglienza ai migranti.

In quanto erogati all’interno dei confini del Paese donatore, tali aiuti sono noti come “in-donor refugees costs”, secondo la terminologia del Comitato per l’Assistenza allo Sviluppo (DAC) dell’OCSE comunemente accolta [1]. Uno sguardo alle statistiche può aiutare a comprendere l’entità del fenomeno in questione [2]. Prendendo in esame i membri del DAC collettivamente, l’APS coincidente con tali spese è passato dai 4,9 miliardi di dollari  del 2013, pari al 3,6% dell’APS totale, ai 14,2 miliardi del 2017, corrispondenti al 9,7% dell’APS complessivo.
Considerando solo i Paesi DAC membri dell’UE, la variazione risulta ancora maggiore, essendo passata, nel medesimo orizzonte temporale, da 2,6 a 11,5 miliardi, cifra equivalente al 14% dell’intero APS. Non a caso, dei nove Stati i cui costi destinati all’assistenza dei rifugiati superavano, nel 2017, la soglia del 10% dell’APS totale, ben sette sono membri dell’UE (con la sola eccezione di Canada e Islanda).

L’Italia vanta, al riguardo, un triste primato, avendo registrato, nell’anno considerato, la percentuale del 31,4%, seguita dalla Germania (24,6%) e dalla Grecia (22,7%). L’andamento descritto si è amplificato nell’ultimo quinquennio, ma fa parte di un trend comparso già nel decennio passato: tra il 2007 e il 2011, durante la fase più acuta della crisi economica globale, i fondi destinati all’APS da parte dei donatori DAC hanno subito una flessione, mentre gli in-donor refugees costs sono cresciuti addirittura del 300% in termini reali.
Nel 2018, i Paesi DAC membri dell’UE hanno diminuito tali spese, arrestatesi alla cifra di 8,3 miliardi, pari al 9,5% dell’APS complessivo [3]. Nel caso dell’Italia, l’APS utilizzato per fronteggiare il fenomeno migratorio è stato equivalente a 1,1 miliardi (nel 2017, 1,8 miliardi), corrispondenti al 23% dell’APS totale. Tali variazioni, tuttavia, non possono suscitare ottimismo: esse, infatti, non sono dovute a un cambio di rotta imposto dalle istituzioni politiche, bensì al minor numero di migranti arrivati nei Paesi UE nel 2018 rispetto agli anni precedenti [4].

La possibilità di conteggiare questi esborsi come APS è ammessa dal DAC stesso, a patto che sia rispettata la “regola dei dodici mesi”, ossia che essi avvengano nell’arco di un anno dalla data di presentazione della domanda di asilo o dell’ingresso di un rifugiato all’interno di un Paese membro a seguito di un programma di redistribuzione. A essere in discussione, dunque, non è la legittimità giuridica della prassi di conteggiare questi importi versati come APS, quanto l’adeguatezza della scelta, prettamente politica, di classificarli come aiuti allo sviluppo. Tali spese, infatti, si configurano come spese emergenziali, orientate ad assicurare assistenza umanitaria e non a perseguire obiettivi di sviluppo a lungo termine. Pertanto, la tendenza a finanziare l’accoglienza dei migranti attraverso l’APS genera una prassi del tutto estranea alle logiche della cooperazione allo sviluppo.

Da questo punto di vista, infatti, tali spese non sembrano in linea con la nozione di APS accettata a livello internazionale. Secondo le indicazioni ufficiali dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE), organizzazione di riferimento nel settore della cooperazione internazionale, affinché un flusso finanziario possa configurarsi come APS, oltre a presentare determinate caratteristiche tecniche (essere erogato attraverso canali pubblici e includere una significativa parte a titolo di sovvenzione), deve configurarsi come un flusso finanziario espressamente finalizzato a promuovere lo sviluppo socio-economico del Paese beneficiario [5].

Le spese per accogliere i rifugiati non rispettano tali condizioni, poiché sono effettuate all’interno del Paese donatore, senza dare origine a flussi di denaro verso i Paesi in via di sviluppo. Inoltre, esse non sono ispirate ai principi solidaristici che dovrebbero guidare l’erogazione degli aiuti allo sviluppo, essendo orientate alla gestione dei fenomeni migratori o all’accoglienza dei rifugiati: scopi importanti, i quali, tuttavia, non mirano a combattere la povertà agendo sui fattori che ne sono all’origine, come l’analfabetismo, la malnutrizione, l’assenza di cure sanitarie adeguate, la vulnerabilità di fronte ai rischi ambientali. Perciò, tali spese non risultano compatibili con la concezione dell’aiuto pubblico allo sviluppo elaborata in sede DAC, in quanto non offrono alcuna forma di assistenza specifica ai Paesi partner. Di conseguenza, vengono spesso indicate come la componente “gonfiata” degli aiuti, poiché la loro inclusione nel computo dell’APS altera la percezione e comprensione degli aiuti effettivamente erogati dai donatori.
Spese di questo tipo dovrebbero attingere ad altre risorse del bilancio statale, piuttosto che a quelle predisposte, almeno teoricamente, a sradicare la povertà nei Paesi in via di sviluppo. L’accoglienza e l’assistenza dei rifugiati sono mosse da una logica emergenziale di breve periodo, mentre i processi cooperativi dovrebbero intervenire sulle cause della povertà al fine di rimuovere gli ostacoli alla crescita economico-sociale.

Il fenomeno descritto, inoltre, compromette la qualità dell’APS erogato, poiché la concessione dei fondi è subordinata alle esigenze politiche dei Paesi donatori, anziché alle reali necessità di sviluppo dei Paesi poveri, in particolare dell’Africa subsahariana. Il trend descritto, pertanto, viola il principio dell’allineamento, in base al quale l’erogazione degli aiuti allo sviluppo dovrebbe conformarsi alle priorità di sviluppo fissate dal beneficiario. Tale principio rappresenta uno dei pilastri della normativa internazionale sugli aiuti, essendo stato sancito nella Dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti del 2005, documento normativo imprescindibile in materia di aiuti pubblici.
L’ordinamento italiano ha recepito esplicitamente i principi di efficacia degli aiuti all’interno della legge n. 125/2014, che ha riorganizzato il settore della cooperazione allo sviluppo [6]. In base all’articolo 2, paragrafo 3, lettera a, nelle iniziative di cooperazione allo sviluppo, “l’Italia assicura il rispetto dei princìpi di efficacia concordati a livello internazionale”, tra cui quello “dell’allineamento degli interventi alle priorità stabilite dagli stessi Paesi partner […]”. Essendo contenuta in un testo legislativo, tale norma impone che i programmi di aiuto finanziati dallo Stato italiano debbano essere coerenti con gli obiettivi di sviluppo propri dei Paesi beneficiari. Al contrario, come dimostrato in precedenza, deviare l’APS verso la gestione del fenomeno migratorio sul piano interno, impedisce che una parte dei fondi possa raggiungere le reali esigenze di sviluppo dei Paesi poveri.
Lorenzo Di Anselmo

note
[1] Il DAC è l’organo che riunisce la maggior parte dei donatori occidentali. Fin dalla sua istituzione nel 1961, il Comitato rappresenta il principale forum internazionale per il coordinamento tra i Paesi donatori in materia di aiuti: ess ha promosso l’individuazione di standard e principi di riferimento allo scopo di migliorare l’implementazione dei programmi di aiuto. Attualmente, il DAC conta al momento 30 membri: Australia, Austria, Belgio, Canada, Corea, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Giappone, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Stati Uniti, Svezia, Svizzera, Regno Unito, Unione Europea, Ungheria.
[2] Le statistiche fornite nell’articolo sono tratte dal Rapporto OECD, Development Co-operation Report 2018: Joining forces to leave no one behind, Paris, 2018, p. 265 ss.
[3] Le statistiche relative al 2018 sono tratte dal documento “Development aid drops in 2018, especially to neediest countries”, redatto dall’OCSE nell’aprile 2019, disponibile al link: http://www.oecd.org/development/development-aid-drops-in-2018-especially-to-neediest-countries.htm?utm_source=Adestra&utm_medium=email&utm_content&utm_campaign=OECD+Development+-+News+May+2019&utm_term=demo.
[4] Secondo le statistiche fornite dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, gli arrivi dei migranti nell’UE, dopo aver superato nel 2015 la cifra record di 1 milione, sono costantemente calati negli anni successivi; nel 2018, sono stati pari a 141mila, mentre nel 2017 erano stati 185mila. Le statistiche sono consultabili al link: https://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean.
[5] Le caratteristiche che, secondo l’OCSE, compongono gli aiuti pubblici sono indicate al seguente link: www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm.
[6] La legge n. 125/2014 è consultabile al link: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2014/08/28/14G00130/sg.

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