L’autonomia differenziata è legge. L’Italia un’espressione geografica?

autonomia differenziata

È proprio vero che la notte porta consiglio. Ma non è mai detto che sia proprio quello giusto. Questo credo è quanto sia accaduto pochi giorni addietro con la votazione alla Camera del Ddl Calderoli che ha permesso la sua trasformazione in legge ordinaria dello Stato. Quindi l' è stata approvata, coronando quegli accordi fra i partiti del centro destra uniti in una coalizione il cui reale collante era ed è il vicendevole favore di votare unitariamente le c.d. proposte bandiera dei rispettivi partiti. Secondo questa logica, dopo il voto favorevole sul premierato si è passati il giorno dopo all'approvazione sull'autonomia differenziata in attesa, si far per dire, di rendere un favore all'alleato Forza con la separazione delle carriere dei giudici.

L'approvazione della legge non è avvenuta in quella forma quasi plebiscitaria che sicuramente si attendeva il centro destra e i voti lo stanno a testimoniare: 172 a favore, 99 contrari e 1 astenuto. Ora l'autonomia differenziata è legge dello Stato e come tale attende solo di essere firmata dal Presidente Mattarella, cui farà seguito la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Stiamo comunque parlando di una legge ordinaria che non determinerà da subito alcun effettivo trasferimento di competenze alle Regioni che ne faranno richiesta, limitandosi a circoscrivere un percorso e le regole che gli Enti locali dovranno seguire nel negoziare con il governo e con il Parlamento l'attribuzione di poteri e prerogative.

La può dire di vedere avverato il suo sogno, già coltivato dall' ex senatore Gianfranco Miglio che a cavallo degli anni '80 e '90 fu sostenitore della trasformazione dello Stato in senso federale, ultimo epigone del pensiero repubblicano federalista sostenuto da Carlo Cattaneo. E a dire il vero, se e quando le Regioni porteranno a termine la richiesta di assegnazione delle competenze, è innegabile che potremmo avere in pratica tante piccole «Repubbliche indipendenti», gelose del loro campanile e delle loro tradizioni. Questo probabile scenario, è già stato sentito come vero, praticabile, dai deputati della Lega quando alla comunicazione dei voti favorevoli alla legge, hanno esibito le bandiere delle «loro» Regioni e dei «loro» Comuni.
Quanto altro dovremo vedere per capire che la legge sull'autonomia differenziata è un altro duro colpo alle Istituzioni di questa Repubblica? Non ci stiamo confrontando con  un'idea innovativa ed efficientista di rinnovamento della Nazione; qui siamo di fronte all'esaltazione degli egoismi regionali e chissà, forse, anche a interessi economici di bottega.
Interessi che non sono dei compagni di viaggio. Se la Presidente Meloni avesse trovato un escamotage per non onorare quel patto di reciproco sostegno, lo avrebbe messo in campo subito. Pochi nel suo partito hanno digerito l'approvazione della legge e molto probabilmente neanche il suo elettorato. Ma il dissenso c'era e c'è ancora perché non è semplice malumore bensì una palese non accettazione della legge. Andrea Colombo su il manifesto ci ricorda che «a ribellarsi apertamente sono stati i deputati calabresi ma a non votare l'autonomia è stato metà del gruppo parlamentare, 22 eletti su 45. E questo è ancora il meno. Il guaio grosso è quello denunciato dallo stesso Occhiuto (governatore della Calabria di Forza Italia, ndr) l'ira non dei rappresentanti ma dei rappresentati, degli elettori che si sono già fatti rumorosamente sentire alle europee. In Calabria persino molti leghisti e quasi certamente un numero anche maggiore di elettori di Fdi la hanno presa malissimo. Se il Pd è il primo partito nel Sud, risultato sino a poco tempo fa inimmaginabile, è in gran parte conseguenza dell'autonomia»[1].

A parte i mugugni interni alla maggioranza, affrontiamo subito il problema chiedendoci quali saranno i problemi reali e le conseguenze di questa legge sull'autonomia differenziata. La prima risposta è che, lo si voglia o meno, spaccheremo l'Italia in due se non in tre monconi, ritornando ad essere potenzialmente solo «quell'espressione geografica» che il Cancelliere austriaco Klemens von Metternich ci affibbiò nel 1847.
Questa legge e lo scempio che attuerà ha molti padri che non possiamo identificare solo con i leghisti, perché quello che stiamo vivendo oggi non è altro che la conseguenza delle scelte politiche fatte anni addietro. Mi riferisco alla modifica del Titolo V della Costituzione avvenuto con la Legge costituzionale n.3 del 2001 con il governo Amato, che ne ha riscritto il contenuto modificando l'assetto del governo territoriale e, cosa ben più grave, svilendo l'articolo 5 della Costituzione che bilanciando il concetto di decentramento amministrativo, ribadiva in maniera chiara e inequivocabile «la Repubblica, una e indivisibile». Con la riforma del 2001, necessariamente è stata messa mano anche all'articolo 116 e 117 della Costituzione stabilendo:« Larticolo 116, terzo comma, della Costituzione prevede la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto ordinario (c.d. “regionalismo differenziato” o “regionalismo asimmetrico”, in quanto consente ad alcune Regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre), ferme restando le particolari forme di cui godono le Regioni a statuto speciale (art. 116, primo comma)» [2]. Poi, con l'articolo 117 c'è un elenco tassativo di materie di esclusiva competenza statale e un altro elenco di materie oggetto di potere legislativo concorrente, tra Stato e Regioni, «rispetto alle quali lo Stato mantiene solo il potere di determinare i principi fondamentali ai quali deve attenersi l'attività normativa: «spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato» (art. 117, quarto comma, Cost.)» [3].
Fra le varie materie dobbiamo ricordare la sanità, l'istruzione, l'ambiente, l'energia, lo sport, i trasporti, il commercio estero e la cultura.

La riforma attua dunque un radicale mutamento di prospettiva, ampliando l'autonomia regionale, che oggi può esplicarsi liberamente purché si osservi la Costituzione e i principi fondamentali dell'ordinamento, i limiti derivanti dall'adesione dell'Italia all'Unione Europea e gli obblighi internazionali e le linee fondamentali dettate dallo Stato nelle materie oggetto di potestà legislativa concorrente, come già ricordato.

Va anche detto che, allo stato attuale delle cose, una effettiva applicazione della legge sull'autonomia differenziata presenta dei contorni molto vaghi, sebbene non sia difficile in prospettiva immaginare lo sconquasso istituzionale e sociale che potrebbe arrecare, anche se facendo finta di ignorarne le conseguenze, da parte governativa si continui a sbandierare il falso ritornello che l'autonomia dovrebbe migliorare la responsabilità dei politici locali e portare alla realizzazione di servizi migliori. Insomma un imponente trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni, alle quali si attribuiscono poteri mai immaginati dall'Assemblea Costituente. Quindi, non è azzardato affermare che la legge sull'autonomia, nella sua globalità, già pone in essere uno stridente  contrasto proprio con i principi basilari della Costituzione come posto in evidenza da Beniamino Deidda, ex Procuratore Generale di Firenze il quale chiarisce che:« l'unità e l'indivisibilità della Repubblica non significano solo un'integrazione normativa tra i vari livelli di governo centrale e locali, ma significano soprattutto una unità di valori e di principi condivisi, capace di evitare le derive autonomiste. Quindi non solo un paese unito per territorio, ma anche coeso dal punto di vista dei valori politici, in un processo che vede tutto il popolo italiano unito da vincoli di solidarietà e dal rispetto dei doveri fondamentali previsti nella Costituzione. Ancora, l'espressione “Repubblica indivisibile” significa che la Repubblica è inscindibile, non può cioè essere frazionata o smembrata in tanti staterelli regionali, separati territorialmente. Dunque l'esplicita affermazione dell'unità e indivisibilità della Repubblica significa il rifiuto di ogni separazione territoriale e di ogni indipendentismo o federalismo regionale»[4].

Questa evidente alterazione e lacerazione dei principi ispiratori della Costituzione, pone un ulteriore punto di discussione sul quale bisogna soffermarci. Ed il punto è il no secco delle opposizioni alla legge sull'autonomia differenziata, che sta mobilitando i partiti per proporre un referendum per la sua abrogazione. Sarà possibile proporlo? La materia è controversa perché è già stato fatto notare che la legge di Calderoli rientra fra le leggi di spesa e su questa tipologia di norme non è ritenuto ammissibile dalla Corte Costituzionale indire un referendum. Inoltre, la singolarità di questa legge risiede nel fatto che è pur sempre una legge che permette la  pratica attuazione di una disposizione costituzionale che trae origine dal 3° comma dell'articolo 116. Quindi non siamo di fronte ad una revisione di norme costituzionali, ma è innegabile che il suo contenuto sostanziale muta i caratteri del regionalismo in maniera tale da cozzare proprio con i principi costituzionali. Il problema non è di poco conto e forse potrà essere risolto solo andando alla fonte, richiedendo l'abrogazione in tutto o in parte dei commi degli articoli 116 e 117 della Costituzione che hanno permesso la presentazione della legge. Non è un operazione facile, poiché adire la Corte Costituzionale è possibile solo seguendo un iter estremamente rigido. C'è comunque tempo per immaginare delle strategie perché l'operatività della riforma non è così immediata e con molta probabilità non arriverà prima del 2026, in quanto andranno fissati dei paletti operativi.

Intanto vediamo come dovrebbe operare la nuova legge sull'autonomia differenziata. « il trasferimento di materie di competenza concorrente (tutte) o, addirittura, statale (solo tre) alle regioni a statuto ordinario avverrà a quelle che ne fanno richiesta. Nel testo (art. 2 comma 1), è specificato come l'atto di iniziativa spetti alla regione interessata, una volta “sentiti gli enti locali secondo le modalità e le forme stabilite nell'ambito della propria autonomia statutaria”. Significa che sarà lo statuto della regione stessa a stabilire se basterà un procedimento elettorale (per esempio, un referendum) oppure una semplice iniziativa delle istituzioni regionali. Gran parte dell'iter sarà nelle mani del governo, mentre il Parlamento si limiterà a esprimersi con “atti di indirizzo” (art. 2 comma 4) non vincolanti sui singoli “schemi di intesa preliminare” prima e poi ad approvare o meno il disegno di legge contenente l'intesa definitiva per ogni regione (art. 2 comma 8). Ciò significa che le Camere potranno eventualmente respingere in toto le intese, ma non potranno modificarne punti specifici» [5].

Anche da una sommaria lettura, appare evidente che il ruolo del Parlamento sia troppo marginale. La cosa è abbastanza anomala visto che si tratta di stabilire quali delle sue specifiche competenze possano essere cedute ad altri. Infine, ancora non si capisce se il complesso delle risorse necessario a far funzionare l'autonomia differenziata sarà sufficiente oppure no. Sarà importante, nel prossimo futuro, vigilare sulla stima dei trasferimenti di risorse conseguenti alla determinazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (Lep), quelli cioè che l'articolo 117 della Costituzione vuole vengano garantiti su tutto il territorio nazionale, che rappresenterebbero l'unico argine a quella che l'economista Gianfranco Viesti, purtroppo con azzeccata previsione, ha definito «la secessione dei ricchi».
A stabilire i Lep, non sarà il Parlamento ma il Governo – dato che tira i cordoni della borsa – in un arco di tempo di 24 mesi dall'entrata in vigore della legge. Vale ancora una volta ricordare che il trasferimento delle competenze quindi sarà possibile solo successivamente alla determinazione dei Lep e nei limiti delle risorse rese disponibili in legge di Bilancio. Senza determinazione di Lep e del loro finanziamento non sarà possibile per una Regione ottenere maggiore autonomia.

Ma quali potrebbero essere le conseguenze sul piano pratico?
Non è difficile concordare con il punto di vista delle opposizioni che sostengono senza mezzi termini che la nuova legge aumenterà il divario fra le nostre Regioni, in particolare fra Nord e Sud, e soprattutto in settori strategici come la sanità e l'istruzione. La preoccupazione è alta perché, soprattutto in ambito sanitario, la legge è vista dal Segretario della Federazione Medici Territoriali (F.M.T.) Francesco Esposito «come il de profundis per la sanità pubblica e universale. Veniamo da anni di avventurismo delle regioni, dopo una riforma del Titolo V che ha aumentato le differenze tra nord e sud del Paese, danneggiando la sanità pubblica. Ora questa legge rischia di assumere contorni più gravi, innescando meccanismi che possono comportare un vero e proprio smantellamento del carattere universale dei servizi sanitari per i cittadini, oltretutto già colpiti da anni di tagli di risorse e di esternalizzazioni» [6].

A confermare questo quadro altamente critico, è interessante anche solo sfogliare il corposo studio redatto congiuntamente da alcune Università della Campania ( Federico II, l'Università del Sannio, “Parthenope” di Napoli, di Salerno, Suor Orsola Benincasa di Napoli, l'Orientale sempre di Napoli) e pubblicato con il finanziamento del POR CAMPANIA FSE 2014-2020, dove pur confermando il dato che all'interno dei bilanci delle Regioni in media l'83% della disponibilità è riversata sulla spesa sanitaria, ha evidenziato con chiarezza che «l'assenza di un numero sufficiente di presidi sanitari in questi territori di maggiore disagio, reduci peraltro da consistenti tagli imposti dai piani di rientro, ha ulteriormente aggravato la già ridotta possibilità delle popolazioni ivi residenti di accedere alle necessarie cure sanitarie, non solo intensive ma anche di tipo ordinario. Con riguardo poi agli standard di assistenza, continua a permanere una profonda disomogeneità sulle prese in carico di pazienti nei presidi residenziali socio-assistenziali e socio-sanitari, comprensivi della Assistenza domiciliare integrata, con punte di criticità con riguardo ai disabili, ai malati terminali, a quanti avrebbero bisogno negli hospice di cure contro il dolore, comprensive della palliazione continua profonda» [7].

Ma anche sul versante della scuola e dell'istruzione in generale, le preoccupazioni non mancano tanto che il Segretario Generale della UIL Scuola Giuseppe D'Aprile inquadra senza esitazioni le finalità della legge sull'autonomia differenziata le cui conseguenze saranno: «Differenziare l'organizzazione didattica andando a toccare anche graduatorie e stipendi del personale. Differenziare programmazione, offerta formativa e percorsi di alternanza scuola-lavoro, decidere in maniera autonoma l'assegnazione di contributi alle scuole paritarie e regionalizzare sia i fondi statali per il diritto allo studio che il trattamento economico del personale scolastico. Per la scuola l'autonomia differenziata potrebbe tradursi in tutto ciò» [8].

Da altri settori del mondo del lavoro arrivano dubbi sulla reale capacità della legge di evitare di minare, ad esempio, la competitività del sistema economico nazionale. Lo afferma il Presidente di Conftrasporto Pasquale Russo:« questa riforma rischia di avere effetti negativi su pianificazione e funzionalità del sistema di trasporto e logistica del Paese. Il trasporto e la logistica sono un insieme complesso e interconnesso, che per sua stessa natura richiede un approccio organico, di visione strategica, da cui poi discendono anche interventi ultra settoriali. La nuova Legge, che trasferisce diverse competenze alle Regioni , non ha avuto la lungimiranza di prevedere un raccordo tra le scelte territoriali e i Piani nazionali che anche questo Governo sta adottando o revisionando, consapevole, quindi, delle caratteristiche peculiari del settore dei trasporti, in totale mancanza di definizione dei Livelli Essenziali di Prestazione con riferimento a porti, aeroporti e grandi infrastrutture, e sulla cui difficoltà per identificare criteri oggettivi di valutazione abbiamo già espresso dubbi e perplessità» [9].

Le incertezze se non le paure manifestate sia dagli Enti locali che dagli operatori in vari settori, in fin dei conti starebbero a dimostrare che non è del tutto vero che l'autonomia differenziata migliorerebbe l'efficienza delle amministrazioni periferiche, sostanziandosi praticamente in una visione distorta della realtà. Come è stato notato da più parti, l'autonomia differenziata contiene un errore di fondo, e cioè che non è per nulla vero che il tanto sbandierato «residuo fiscale» – vale a dire la differenza fra quanto i contribuenti di una Regione versano e quanto ricevono in termini di spesa pubblica – determini una enorme ingiustizia per il Nord, dove ad esempio la Lombardia verserebbe circa 54 miliardi in più di quanti ne riceve dallo Stato. Questa apparente dinamica vessatoria nei confronti del Nord è stata contestata da Alessandro Volpi, docente di Storia Contemporanea presso l'Università di Pisa, che ha messo in chiaro come «in realtà, il residuo fiscale fa parte di una narrazione decisamente sbagliata. Le entrate fiscali in Lombardia sono ingigantite dal fatto che in tale Regione hanno sede fiscale società e aziende che operano in tutto il Paese. In altre parole, il fatto che Milano in particolare sia la capitale economica italiana determina, in tale città, un enorme gettito che non può essere banalmente iscritto come entrata della sola Lombardia. Più in generale, dovrebbe essere evidente che, data l'attuale struttura del sistema fiscale italiano, l'autonomia differenziata è sostanzialmente impraticabile senza una vera, e costosa, opera di perequazione definita, del resto, come prioritaria dalla stessa riforma» [10].

È evidente quanto, ancora una volta, il meccanismo dell'autonomia differenziata dimostri l'inadeguatezza per poter migliorare l'efficienza delle amministrazioni perché il nostro sistema fiscale è espressione di una geografia che non coincide con la geografia economica del Paese. Si potrebbe continuare con gli esempi, ma vale la pena sottolineare ancora i pericoli che si nascondono dietro la legge sull'autonomia differenziata che, non va dimenticato, insieme alla trasformazione del sistema parlamentare in premierato e alla separazione delle carriere dei giudici, di imminente discussione, ci strappa non solo l'unità della Repubblica ma anche la qualifica di cittadini attivi, partecipanti e determinanti alla discussione sulla «cosa pubblica», rendendoci di fatto da cittadini attivi ad anonimi individui residenti nella nostra Regione.

Stefano Ferrarese

 

[1] Andrea Colombo, https://ilmanifesto.it/spacca-italia-e-spacca-destra-sullautonomia-meloni-rischia, 21 giugno 2024
[2] https://temi.camera.it/leg19DIL/post/19_pl18_4995.html, 22 giugno 2024
[3] https://www.governo.it/it/costituzione-italiana/parte-seconda-ordinamento-della-repubblica/titolo-v-le-regionile-province-e-i#:~:text=la%20Regione%20interessata.-,Art.,comunitario%20e%20dagli%20obblighi%20internazionali., 22 giugno 2024
[4] Beniamino Deidda, https://www.questionegiustizia.it/articolo/l-autonomia-differenziata-spacca-il-paese, 21 giugno 2024
[5] Paolo Balduzzi, Chiara Mingolla, https://lavoce.info/archives/105013/autonomia-differenziata-ne-sogno-ne-incubo/, 20 giugno 2024
[6] https://www.quotidianosanita.it/lavoro-e-professioni/articolo.php?articolo_id=122984, 21 giugno 2024
[7] Chieffi, Lopes, Scalera, Staiano, «Regionalismo differenziato. Razionalizzazione o dissoluzione», Editoriale Scientifica Napoli, 2023 su https://unora.unior.it/retrieve/4e54c142-ffb2-4f44-800f-6760e081b862/Chieffi%20Lopes%20Scalera%20Staiano%20%282023%29%20Regionalismo%20differenziato.%20Razionalizzazione%20o%20dissoluzione.%20Una%20ricerca%20delle%20Universit%c3%a0%20della%20Campania.pdf, 21 giugno 2024
[8] https://www.orizzontescuola.it/autonomia-differenziata-il-rischio-poverta-e-i-cambiamenti-concreti-nel-mondo-della-scuola/, 20 giugno 2024
[9] https://www.trasportoeuropa.it/notizie/logistica/lautonomia-differenziata-potrebbe-nuocere-alla-logistica/, 19 giugno 2024
[10] Alessandro Volpi, https://altreconomia.it/lerrore-di-fondo-della-cosiddetta-autonomia-differenziata/, 21 giugno 2024

 

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