Le Costituzioni arabe dopo le rivolte. Ne parliamo in un’intervista con Pietro Longo

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Le primavere arabe hanno prodotto qualche cambiamento sul piano normativo? Quali i possibili sviluppi? Abbiamo  fatto il punto con questa intervista a Pietro Longo ricercatore post dottorato all’Università l’Orientale di Napoli. Attualmente lavora al progetto di ricerca internazionale EUSpring che si focalizza sull’analisi dei diritti di cittadinanza in Marocco, Tunisia ed Egitto dopo il 2011. I suoi interessi di ricerca si focalizzano sul costituzionalismo e il diritto costituzionale dei paesi arabo islamici e l’Islam politico con riguardo soprattutto ai partiti e movimenti tunisini.

Prima di fare un punto sui singoli paesi le chiederei se vede elementi normativi comuni tra le Costituzioni di Algeria, Tunisia, Egitto e Marocco?
Elementi normativi comuni, pur nella loro estrema differenza, esistono certamente nelle Costituzioni di tutti i paesi arabi. Nonostante le differenze istituzionali che oppongono le repubbliche e le monarchie (fino ai casi estremi dei paesi del Golfo, de iure configurati come Emirati o Sultanati), sussistono molte somiglianze sul piano della natura dell’ordinamento che in tutti i casi (con la parziale eccezione del Libano) è un ordinamento “confessionale”. Quella di Stato confessionale è una categoria parzialmente estranea in Europa e Nord America, dico “parzialmente” perché in realtà esistono esempi anche in questi continenti. Si tratta di uno Stato che esplicitamente rifiuta il laicismo e pone una religione, nel caso dei paesi arabi l’Islam, come religione ufficiale dello Stato. Questo non significa che le altre religioni siano vietate e le altre confessioni religiose siano perseguitate. Di solito le medesime Costituzioni garantiscono anche libertà di coscienza e il diritto di manifestare il culto, con alcune restrizioni.
La presenza della clausola confessionale produce numerose conseguenze che riguardano le altre parti della Costituzione, sia il profilo istituzionale che quello del catalogo dei diritti. Ad esempio alcune Costituzioni prevedono che il Capo dello Stato debba essere musulmano, ponendo divieto a chi non lo sia di concorrere per questa carica. Parimenti, sotto il profilo dei diritti, ad esempio gli articoli che riguardano la famiglia, in alcuni casi, richiamano il suo carattere “tradizionale”, espressione di derivazione religiosa appunto. Anche l’uguaglianza di genere può risentire del carattere confessionale dello Stato.
Alcuni studiosi rifiutano la nozione di “costituzionalismo islamico” sulla base del fatto che ciascun paese arabo (e/o islamico) ha delle caratteristiche proprie, dalle quali emerge un costituzionalismo a se stante. Benché io non possa che concordare con questa visione, ritengo al tempo stesso che si possa parlare di un “costituzionalismo islamico”, di certo cangiante ma con alcune caratteristiche ridondanti.
Se guardiamo, infatti, alla Costituzione algerina del 1996, adottata il 26 novembre del 1996, troviamo una chiara ibridazione di elementi socialisti e elementi religiosi. Il preambolo, ad esempio, esordisce in nome del popolo che è libero, sovrano e indipendente e il primo articolo definisce lo Stato come una repubblica popolare. Il terzo capitolo della Costituzione è interamente dedicato al popolo (artt. 6-10). Tuttavia, già il secondo articolo sancisce che l’Islam è la religione dello Stato. L’articolo 171, poi, istituisce un Consiglio Superiore Islamico, formato da 15 membri, e deputato a praticare l’interpretazione indipendente delle fonti classiche del diritto islamico (Corano e sunna).
Non a caso ho citato per primo l’esempio algerino dal quale, in virtù della sua storia particolare, ci aspetteremmo l’assenza di ogni riferimento all’Islam. Invece, quanto esposto rafforza l’idea che un Costituzionalismo islamico esista e riguardi da un lato il carattere confessionale dell’ordinamento, dall’altro il “cosa farne” delle fonti del diritto islamico classico, cioè come integrarle in un sistema di diritto positivo.
In Marocco, il nuovo testo costituzionale (che modifica il precedente) è stato adottato nel luglio del 2011. Alcuni tratti precedenti sono stati mantenuti: ad esempio l’art. 3 sancisce che l’Islam come religione di Stato e specifica che anche l’esercizio degli altri culti è garantito. L’art. 41, relativo al capitolo che descrive i poteri del Re, mantiene la tradizionale definizione di “Principe dei Credenti”, appellativo tradizionale dell’Islam per primo applicato al secondo Califfo ben guidato Omar ibn al-Khattab. Nella versione precedente della Costituzione questo appellativo era formulato all’articolo 19, più in cima al testo. In funzione di questo titolo, il re veglia sul rispetto dell’Islam ma garantisce anche la libertà di culto. Infine, il re presiede il Consiglio degli ‘Ulama’ ai quali spetta di decidere sulle questioni loro poste. L’ultimo comma di questo articolo ascrive al re il potere di emettere atti aventi forza di legge (zahir) relativi all’esercizio delle funzioni religiose che gli derivano dall’essere il Principe dei Credenti.
La Tunisia è un caso un po’ particolare perché ha una storia costituzionale più lineare e sostanzialmente omogenea rispetto agli altri paesi del Nord Africa. La Costituzione del 1959, come quella del 2014, sancisce l’Islam come religione dello Stato ma in realtà quest’articolo è stato formulato in modo volutamente ambiguo, riflettendo lo scontro di forze politiche avverse, laici e tradizionalisti/islamisti, avvenuto nell’Assemblea Costituente del 1956.
In Egitto dall’emendamento del 1980, la Costituzione ha inaugurato una formulazione nuova in cui non solo l’Islam è religione dello Stato ma i principi della Shari’a sono eretti alla fonte principale della legislazione. Questa prassi, usata in molti altri paesi come in Kuwait, è chiamata nel lessico anglo americano “repugnancy clause” perché impone un controllo successivo di “islamicità” delle leggi da parte di un giudice che tradizionalmente era la Suprema Corte Costituzionale.

 

Algeria

Algeria. Nulla sembra muoversi, né sul piano delle regole fondamentali dello Stato né nella vita del paese. Il Presidente Abdel ‘Aziz Bouteflika è stato da poco rieletto con l’81% dei consensi in un’elezione che ha visto crollare l’affluenza alle urne. Il sistema di potere resta intatto grazie a clientelismo e corruzione. La malattia e l’età del leader da una parte e l’astensionismo dall’altra che segna un ampliarsi del distacco della popolazione possono provocare un mutamento? O cosa deve cambiare perché muti questa situazione?  
L’Algeria è tradizionalmente uno dei più paesi più stabili del Nord Africa, o almeno questa è l’immagine che il regime proietta al suo esterno. Come tutti i regimi autoritari però dubito che lo sia veramente. La scienza politica insegna che la forma di legittimazione più forte in assoluto è quella democratica, legata alle urne. Se risulti eletto in un’elezione libera e democratica, solo il fragore delle armi, cioè dei militari, può convincerti che le cose non stanno come sostieni, obbligandoti a lasciare il potere (vedi l’Egitto post-2011). Non è casuale, infatti, che i partiti legati alla Fratellanza Musulmana che hanno ottenuto successi elettorali dopo la “Primavera Araba” in Tunisia, in Egitto e altrove, hanno costantemente fatto riferimento alla retorica della legittimità democratica per difendersi dagli oppositori.
Il vero dramma dei regimi autoritari è il cambio di regime. Data la natura estremamente personalistica, ogni autoritarismo è legato al leader e al suo entourage. Simul stabunt et simul cadent, si potrebbe dire. Negli ultimi decenni però l’autoritarismo si è evoluto e l’allargamento dell’élite al potere è proprio uno degli strumenti prediletti per favorire la “resilienza”. In altre parole, cooptando sempre maggiori sfere “poteri forti” si riesce a mantenere la stabilità. Se sia questo il caso dell’Algeria credo che neppure gli algerini possano dirlo con certezza assoluta. Certo, un paese stabile è auspicato non solo da chi ci abita ma anche, cinicamente, dai players regionali e dall’UE (compresa l’Italia) per evitare che le forniture di idrocarburi si interrompano bruscamente.
Cosa può produrre un cambiamento? Una delle lezioni che è possibile trarre dalla Primavera Araba, secondo me, è la seguente: l’agitazione popolare può produrre un sommovimento tale da scalfire l’autoritarismo. Il vuoto che si produce però può essere facilmente riempito da chi ha esitato sulle prime a prendere parte alla rivolta ma possiede il vantaggio di essere meglio organizzato sul territorio o perché esercita il “monopolio della violenza legittima”. Inoltre, l’intervento esterno può essere decisivo in un senso o nell’altro (rivoluzione Vs restaurazione), e non penso al caso libico con l’intervento della NATO ma anche al caso del Bahrein con l’intervento saudita.
Una contrazione delle revenues petrolifere con conseguente taglio alla spesa pubblica può esacerbare il malcontento popolare. Che le prossime rivoluzioni attendano l’ingresso nel mercato di nuove risorse energetiche come lo shale gas?

Tunisia bandiera

Tunisia. La primavera araba potrebbe avere invece qualche chance a Tunisi. Il 26 gennaio scorso, dopo una lunga crisi vicina ad  una guerra civile, è stata votata, quasi all’unanimità, la nuova Costituzione: quali sono i capisaldi che la rendono diversa e più aperta rispetto all’impianto costituzionale del passato?
Mi sembra che dal lato politico si sia trovato un equilibrio anche con l’islamismo di Ennahada, mentre non sono arrivate molte risposte concrete sul piano economico e sociale. Quali sono le prospettive da questo punto di vista?
Beh forse parlare di guerra civile in Tunisia, se pensiamo agli scenari di Libia e Siria, è un po’ forte. Però, certo, ci sono stati due omicidi politici e una compagine securitaria deteriorata. La Tunisia “rischia” di diventare il primo paese arabo democratico o meglio con organi, istituzioni e una vita politica di tipo democratico. Ciò non significa che improvvisamente il paese cambierà volto poiché com’è noto dovremmo aspettare almeno due, forse tre, tornate elettorali prima di rodare il sistema. Tuttavia ci sono molti margini di novità: all’indomani della rivoluzione, il paese ha sperimentato subito una grande vivacità politica. È crollata la censura nei media, sono state aperte sedi di partiti politici e delle ONG, l’associazionismo è aumentato. Si può affermare che è sorta una nuova cultura civica basata sulla cittadinanza e non sull’affiliazione a questo o a quel gruppo sociale o partito.
In questo processo l’esperimento di governo degli islamisti è stato centrale. È vero che dal punto di vista economico i governi di Larayedh e Jebali non hanno saputo fare granché ma è innegabile come la negoziazione tra partiti religiosi e partiti secolari ha portato a una progressiva moderazione degli uni e degli altri. Finanche il fenomeno salafita è rientrato senza troppe conseguenze, se si escludono le sacche di povertà estrema che causano il proliferare del salafismo jihadista lungo i confini del paese. Il fronte di Nida Tunis, principale partito d’espressione dei laici, ha lanciato una sfida diretta ad al-Nahda e le prossime elezioni promettono una forte polarizzazione che spingerà entrambi i maggiori partiti a fare del proprio meglio per conquistare l’elettorato volatile.
La Costituzione offre moltissimi spunti di riflessione, già dal modo con cui essa è stata adottata. L’elezione dell’ANC ha obbligato i partiti a confrontarsi su diverse problematiche come la natura da dare al nuovo ordinamento; il richiamo della Sharia in Costituzione; il divieto di takfir (dichiarazione di miscredenza) e in generale la libertà di espressione; i diritti di genere e la parità tra uomo e donna. E ancora, altri problemi strutturali come il sindacato di costituzionalità delle leggi, la scelta tra parlamentarismo o presidenzialismo, l’indipendenza della magistratura e dei mass media. Ho sempre sostenuto che la Tunisia sia un laboratorio molto interessante, da studiare con molteplici prospettive. La fine della transizione costituzionale conferma quest’ipotesi.

Egitto Il Cairo

Egitto. La primavera araba anche qui aveva portato al potere gli islamisti, ma è finita con un bagno di sangue e con un golpe militare che ha deposto l’ex-Presidente Mohammed Mursi e che perseguita la Fratellanza Musulmana. Anche qui una nuova Costituzione è stata approvata lo scorso 14 gennaio, ma da una minoranza andata alle urne. La nuova Carta ha un’impostazione più laica rispetto al passato recente, accetta la parità tra i sessi e concede una serie di diritti ma ha di fatto concentrato il potere nelle mani dei militari. Ritiene che la nuova Costituzione possa avere come risultato leggi nuove che modifichino le condizioni reali degli egiziani o i militari terranno in piedi per molti anni un regime di fatto?
La transizione egiziana si è contraddistinta, sin dalle sue prime battute, per un processo tutt’altro che lineare. All’indomani del passaggio di consegne da Mubarak allo SCAF (la giunta militare) era già chiaro che la Fratellanza Musulmana sarebbe stata integrata nel processo. La prima dichiarazione costituzionale del marzo 2011, documento che modificava la Costituzione vigente e definiva le prime battute della transizione, era stata negoziata da una piccola commissione formata da intellettuali indipendenti ma vicini alla Fratellanza, come il giudice Tariq al-Bishri, e esponenti dell’esercito. C’era da aspettarselo perché la storia della Fratellanza Musulmana è stata contrassegnata da cicliche ondate di cooptazione e repressione, sin dall’età monarchica. Verrebbe da chiedersi il perché. La risposta potrebbe essere che la Fratellanza gode di una legittimità “genetica” offerta dal sostegno di un’ampissima base sociale. Negli anni, inoltre, specie durante la liberalizzazione ordita da Anwar al-Sadat, la Fratellanza ha anche raggiunto importanti traguardi di tipo economico. Non sono pochi i top leaders del movimento che detengono un leverage economico (penso al magnate Khayrat al-Shater). C’è poi il supporto che proviene dall’estero, segnatamente dal Qatar. In sintesi era prevedibile che elezioni libere e democratiche segnassero un trionfo di questo partito/movimento.
A differenza del caso tunisino però è importante rilevare due aspetti: 1) la Fratellanza egiziana ha sempre giocato il ruolo di “opposizione sistemica”, come ha sostenuto uno dei massimi esperti italiani della politica egiziana. 2) La Fratellanza è percorsa al suo interno da correnti e divisioni. Quasi immediatamente si è creato attrito tra il gruppo dei cosiddetti “conservatori pragmatici”, ai quali anche Muhammad Morsi aderiva, e il gruppo più moderato, rappresentato ad esempio da Abu al-Futuh. L’errore tattico dei pragmatici è stato fare l’alleanza “a destra” con i salafiti che non hanno mancato l’occasione di abbandonare la Fratellanza al suo destino, alleandosi con l’esercito, nella speranza di subentrare alla prima nel ruolo appunto di opposizione sistemica.
La Costituzione di Morsi, com’è stata ribattezzata, è figlia di questi eventi. Alcuni elementi giudicati come esageratamente islamizzanti sono il riflesso del predominio islamista nell’Assemblea che l’ha realizzata. Anche l’Università di al-Azhar, tradizionalmente un pilastro dei passati regimi, ha rivendicato maggiore spazio, tanto da ottenere il ruolo di giudice delle legge quando esse riguardavano questioni religiose. Questo compito, tradizionalmente, spettava alla Suprema Corte Costituzionale egiziana, e ad essa è tornato una volta che la Costituzione di Morsi è stata emendata e il suo carattere islamico depotenziato.
L’ultimo articolo della Costituzione di Morsi era un chiaro segno della negoziazione avvenuta con i salafiti del partito al-Nur. Quel testo integrava l’art. 2 poiché definiva quali principi islamici dovevano essere intesi come la fonte principale della legislazione. Si dava, in altri termini, un’interpretazione restrittiva che legava le mani dei giudici ove l’orientamento precedente, espresso dalla giurisprudenza della Suprema Corte Costituzionale, distingueva tra principi saldi e immutabili e principi cangianti. In tal modo la Corte ammetteva molteplici soluzioni ai casi che le venivano sottoposti.

Marocco. Quando si parla della primavera araba in questo paese è inevitabile parlare del ruolo della monarchia e del re Mohammed VI che domina la politica e l’economia del paese con un sistema clientelare e una corruzione piuttosto estesa. Con grande tempismo arrivò una nuova Costituzione proprio per fermare sul nascere le richieste che venivano dai movimenti di protesta. Nel frattempo cosa e se è cambiato da un punto di vista normativo? E le condizioni socio-economiche della popolazione hanno fatto passi in avanti?
In Marocco non credo si possa parlare di una rivoluzione, nonostante il forte dissenso manifestato dalla gente nelle piazze. Il re ha proposto degli emendamenti costituzionali che hanno “liberalizzato” il sistema politico ma si noti un controsenso: il testo della Costituzione è stato adottato tramite un decreto del re, successivamente al referendum. Se quindi i marocchini hanno potuto esprimere il loro parere in merito a questo testo, comunque il potere costituente in ultima istanza spetta al monarca che l’ha esercitato con il decreto 1-11-91 del luglio 2011.
Il sistema politico appare più liberale nel senso che il partito islamista del PJD ha formato un governo diretto attualmente da Abdelillah Benkirane, esponente di rilievo dell’islamismo marocchino insieme al ministro degli esteri Saad al-Din al-Othmani. Il potere esecutivo direttamente esercitato dal re è comunque troppo ingombrante e non può essere contestato dal governo, né dal parlamento. inoltre, il re continua a esercitare ampi poteri legislativi annullando di fatto il principio di separazione dei poteri.

Pasquale Esposito

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