Minori stranieri non accompagnati. Dalla legge Zampa al decreto Salvini

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Secondo Stephane Jaquemet, Delegato dell’Alto Commissariato ONU per i Rifugiati per il Sud Europa, sono circa 65 milioni le persone costrette a lasciare la propria casa e circa la metà degli sfollati e richiedenti asilo nel mondo sono minori. Solo nel 2017 quasi 16.000 minori stranieri non accompagnati  (MSNA) o separati dagli adulti, sono stati ospitati nel nostro paese. Al 31 di agosto di quest’anno ne risultano presenti e censiti 12.457.

Arrivano soprattutto via mare, a bordo di quei famosi barconi che rappresentano un business per chi li allestisce e una speranza per chi ci sale. Speranza che a volte si traduce in morte, ma spesso in una nuova vita che, per quanto difficile, non sarà mai come quella lasciata in terra d’origine. Vengono dai “margini” del mondo benestante, Gambia, Egitto, Albania, Eritrea, Guinea, Nigeria e, proprio in base ai loro paesi di origine, sono spinti da motivi migratori diversi. Se un minore albanese è attratto dal welfare italiano e dalla qualità della vita che viene proposta dai canali televisivi visibili anche nel loro paese, le nigeriane sono vittime di tratta e destinate allo sfruttamento fisico e sessuale come risarcimento del debito contratto dalla famiglia di provenienza. Bambini o ragazzi in fuga da una vita di violenze, estrema povertà, carestie, persecuzioni, guerre o semplicemente attratti da condizioni socio economiche migliori.
Raggiungono i nostri confini senza genitori o adulti di riferimento che li hanno lasciati, o spinti, ad andare in cerca di un futuro migliore per sé e per la famiglia restata a casa. A volte li hanno “persi” durante il percorso, diventati cibo per pesci ormai troppo sazi. Nei loro occhi tante ombre, il ricordo di quello che hanno lasciato, vissuto e visto. Il viaggio al quale sono sopravvissuti, le violenze compiute dai trafficanti lungo tutto il percorso e la permanenza in Libia (luogo di smistamento e raccolta dei migranti), l’accoglienza di volti sconosciuti, lingue incomprensibili, strani odori e sapori. Molti di loro, come gli eritrei e i somali, sono solo di passaggio sul nostro territorio, percorso obbligato per raggiungere i paesi del nord Europa dove magari hanno un adulto di riferimento e dove la possibilità di integrarsi e trovare un lavoro è sicuramente più alta.

Dei minori, nove su dieci sono maschi ed hanno dai 15 ai 17 anni. Di almeno due di loro si perderanno le tracce entro i primi mesi di permanenza e verranno classificati come “irreperibili”. Alcuni perché, se non verranno respinti alle frontiere dalle autorità francesi, svizzere e austriache, riusciranno in qualche modo a proseguire il viaggio verso la meta più ambita. Molti perché andranno ad alimentare quel mondo sommerso di “piccoli schiavi invisibili” vittime di tratta e sfruttamento in Italia. Gli egiziani soprattutto, che si sottraggono al sistema di accoglienza per lavorare in nero e ripagare il debito contratto dalle famiglie per farli arrivare in Europa.

Famiglia. Foto Mentinfuga

Quelli che restano nel sistema di accoglienza, attualmente oltre 18.000, per la legge italiana sono “inespellibili” fino al compimento dei 18 anni e, in base al principio di non discriminazione della Convenzione di New York del 1989 sui diritti del fanciullo, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 176 del 1991, sono titolari di diritti al pari dei minori italiani. Il diritto all’accoglienza in strutture idonee che garantiscano anche misure di protezione per le categorie più vulnerabili, come le vittime di tratta o persecuzioni politiche. Il diritto alla salute, sia in termini di tutela e cure che di iscrizione al servizio sanitario nazionale. Il diritto/dovere all’istruzione e alla formazione poiché, come il minore italiano, sono soggetti all’obbligo scolastico. Il diritto di accesso al lavoro ed alla formazione professionale nel rispetto delle leggi sul lavoro minorile. Il diritto alla non discriminazione razziale, sessuale, religiosa, culturale e sociale. E il diritto ad essere affiancati da un adulto che li tuteli e li rappresenti.

Con la promulgazione della legge 47/2017, più nota con il nome della senatrice Sandra Zampa, prima firmataria del provvedimento, sono state introdotte ulteriori misure di protezione volte a rafforzare i diritti dei minori stranieri non accompagnati e gli strumenti per la loro tutela come esseri umani, come figli e come soggetti di diritto.
Innanzi tutto, viene introdotto il divieto assoluto di respingimento alla frontiera, senza alcuna eccezione, e la possibilità di andare in deroga al divieto di espulsione, sancito dalla Convenzione del Fanciullo, solo per motivi di pubblica sicurezza e sempre che ciò non comporti un rischio di danni gravi per il minore.
Vengono definite le procedure per garantire un sistema organico e specifico di accoglienza, con strutture dedicate alla prima accoglienza e all’identificazione del minore, dove il tempo di permanenza massimo viene dimezzato a 30 giorni, e la successiva sistemazione in centri di seconda accoglienza aderenti al Sistema per richiedenti asilo e rifugiati, SPRAR, destinate esclusivamente ai minori. Prima della legge Zampa l’accoglienza avveniva negli hotspot di smistamento ed identificazione di tutti gli immigrati e, a causa della limitata disponibilità negli SPRAR, i minori venivano spesso poi smistati in Centri per l’accoglienza straordinaria. Strutture non adeguate alle loro esigenze e caratteristiche perché assimilabili a carceri sia per il sovraffollamento che per gli standard qualitativi.
Anche le procedure di identificazione ed accertamento dell’età che, in assenza di documenti anagrafici validi, venivano svolte senza un criterio univoco, sono state migliorate, uniformate e rese meno invasive. Oltre a prevedere un limite di tempo di 10 giorni per lo svolgimento, in tutte le fasi il minore è affiancato da un mediatore culturale che lo supporterà, insieme al tutore e all’interprete, nel suo percorso. Quella del mediatore è una figura fondamentale di riferimento perché spesso i minori provengono da periferie culturali con dialetti e tradizioni che non sempre possono essere tradotte da chi conosce semplicemente la lingua ufficiale del paese di provenienza. È un ruolo delicato perché deve rassicurare il minore sulle intenzioni degli altri interlocutori ed essere tramite della sua storia e dei suoi bisogni cercando di andare oltre le reciproche diffidenze. Le procedure di accertamento dell’età non danno risultati certi e prevedono un margine di errore di più o meno 2 anni ma, in caso di dubbio e sempre nell’interesse primo del minore, la minore età viene presunta.

Non sarà un sistema affidabilissimo, ma sicuramente più performante che in passato quando, per usufruire delle tutele e dei diritti riservati ai minori, molti maggiorenni dichiaravano il falso. E a seguito del Decreto Sicurezza dell’attuale governo, che prevede un inasprimento delle procedure di espulsione, accoglienza ed integrazione per i migranti, il rischio è particolarmente amplificato.

Con l’accertamento dell’età minorile al minore straniero vengono riconosciuti alcuni diritti, come quello all’assistenza sanitaria, all’istruzione, alla piena attuazione delle garanzie processuali nel rispetto del principio atto a sviluppare la loro partecipazione attiva e diretta a tutti i procedimenti che li riguardano. Innanzi tutto, a garanzia del diritto all’unità familiare, le autorità competenti si accertano dell’eventuale presenza di una famiglia, o comunque di almeno un adulto idoneo, a cui poterlo ricongiungere. Se la famiglia è nel paese di origine e non sussistono elementi di pericolo, come il rischio di persecuzioni, si procede al rimpatrio assistito. Se la famiglia è nel nostro paese il minore ha diritto al permesso di soggiorno per motivi familiari. Attraverso il tutore provvisorio o volontario assegnato dal tribunale, il minore straniere privo invece di riferimenti richiede ed ottiene il permesso di soggiorno per minore età entrando così a far parte del sistema di tutela, iscrivendolo al sistema nazionale sanitario ed accedendo al percorso di integrazione e formazione. La legge regola anche l’attivazione del Sistema informativo minori non accompagnati (SIM), cioè una banca dati nazionale, istituita presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, dove vengono raccolti tutti i dati utili a censire e monitorare la presenza del minore sul territorio nazionale limitando il fenomeno della doppia identità.
I minori stranieri che riescono ad allontanarsi dai centri di accoglienza per proseguire il viaggio o per poter lavorare e ripagare i debiti familiari, tendono infatti a dare identità sempre diverse alle forze dell’ordine e agli operatori che eventualmente dovessero rintracciarli per allungare le tempistiche di identificazione e risistemazione nelle strutture idonee. A partire dal primo colloquio nei centri di prima accoglienza per ognuno di loro viene quindi redatta una cartella sociale che li accompagnerà in tutto il loro percorso e dove confluiranno tutti gli elementi utili, non solo ad identificarli, ma soprattutto a determinare la soluzione di lungo periodo più adatta a rispettare i loro diritti e interessi. Uno degli scopi del colloquio è infatti quello di verificare la possibilità di un ricongiungimento familiare, così come l’eventuale appartenenza del minore a categorie particolari, come le vittime di tratta, per le quali sono previste misure speciali di protezione in considerazione del particolare stato di vulnerabilità in cui si trovano.

Ma le novità più importanti introdotte dalla legge rispetto alle tradizionali forme di gestione del fenomeno migratorio riguardano l’istituzione della figura dell’affido familiare, soluzione prioritaria rispetto all’accoglienza in strutture, e quella del Tutore volontario, una persona che, a titolo gratuito e volontario appunto, rappresenta giuridicamente il minore straniero e lo accompagna nel suo percorso di integrazione. Questo perché l’obbiettivo primario e sfidante è soprattutto quello di favorire il processo di inserimento nel nuovo contesto sociale.
Le migrazioni sono traumatiche, rappresentano un punto di rottura, e i minori non accompagnati sono soprattutto adolescenti con tutte le problematiche dell’età. Alcuni sono ineducati, altri hanno subito un’adultizzazione precoce, altri ancora hanno avuto come riferimento figure negative. Vanno motivati ad intraprendere percorsi di scolarizzazione ed inserimento sociale e soprattutto a riorganizzare la loro vita superando sia il senso di debito e distacco nei confronti della famiglia di origine che le informazioni distorte fornite dai trafficanti che sfruttano le credenze tradizionali per terrorizzarli e condizionarli. Come le maledizioni juju, riti che tengono le giovani nigeriane ostaggio dello sfruttamento dei trafficanti e delle madame per paura di terribili conseguenze.

Nel risetto della legge, e dei loro diritti, devono iscriversi a scuola e seguire un corso di lingua italiana. Alcuni vengono coinvolti in progetti di inserimento socio-lavorativo soprattutto nel settore della ristorazione, dell’industria e della meccanica o vengono avviati ai mestieri artigianali. Alcuni centri come Civico 0, presenti in alcune città e legati a Save The Children, oltre ad erogare servizi a bassa soglia e soddisfare i bisogni primari dei minori stranieri come nutrirsi e lavarsi, organizzano anche attività diurne che li incoraggino ad esprimersi ed a cimentarsi in laboratori creativi come “il Teatro dell’Oppresso”.

A più di un anno e mezzo dalla sua promulgazione, la legge 47 è però priva di decreti attuativi per alcune sue parti che, come spiegato dalla stessa Sandra Zampa, “rischiano di restare inattuate o di essere attuate a macchia di leopardo nel Paese” [1]. Il nuovo governo, anziché dare maggiore forza e coerenza all’impegno dell’Italia a rispettare le direttive Onu, a valorizzare una legge che per il vicepresidente della Commissione UE, Timmermans, attribuisce all’Italia il primato in una materia così sensibile ed ha il potenziale per essere di esempio per gli altri stati membri, approva in via definitiva il Decreto Sicurezza di Salvini.

Dopo l’entrata in vigore del Decreto si è creata infatti un’emergenza temporale per molti dei MSNA che, prossimi alla maggiore età, rischiano di non riuscire a portare a termine il loro percorso di accoglienza, regolarizzazione e integrazione. Secondo l’art 13 della legge Zampa, le misure di accompagnamento verso la maggiore età potevano essere estese fino al compimento dei 21 anni per coloro che avevano bisogno di un supporto prolungato. Come affermato dall’Autorità Garante dell’infanzia e dell’adolescenza, Filomena Albano, «bisogna ricordare che non si diventa adulti all’istante, l’autonomia si acquisisce progressivamente e i ragazzi vanno accompagnati nel percorso per divenire adulti. Specie se sono in Italia soli». Con il Decreto Sicurezza però l’art 13 viene a cadere e il 58,9% dei MSNA rischia di non avere più titolo per restare in Italia a meno che non riesca ad ottenere un permesso di protezione internazionale. E passerà dallo status di minore, altamente tutelato dalla legislazione italiana, alla condizione di straniero, soggetto invece ad una legislazione fortemente restrittiva. Entro pochi giorni dovrà lasciare il luogo dove gli è stato offerto vitto e alloggio, l’ambiente da cui ha ricevuto sostegno e le figure di riferimento che lo hanno supportato ritrovandosi, se non è riuscito ad ottenere un lavoro regolare, ad essere un clandestino in Italia. Il classico paradosso all’Italiana insomma.

L’inasprimento delle norme ha portato scoraggiamento non solo nei ragazzi, ma anche nelle istituzioni coinvolte nel loro percorso di integrazione. Gli operatori delle case famiglia, i formatori e soprattutto i tutori vedono vanificare gli sforzi e i progressi fatti nel complicato progetto di integrazione dei ragazzi che, dopo essere stati motivati alla formazione ed al rispetto delle nuove regole comunitarie, vedono interrompere il loro percorso proprio nel momento più delicato. Abbandonati a loro stessi e privati della tutela di cui godevano fino ad un attimo prima, possono trovarsi in situazione di clandestinità dove è facile cadere nelle reti criminali. La sfida quindi non è più solo contro le tradizioni, la cultura, la lingua, i traumi etc ma soprattutto contro il tempo. Bisogna ideare progetti intensivi e a breve termine che portino i ragazzi a crescere ed a diventare autonomi nel minor tempo possibile. E questo è soprattutto compito del tutore.

Ma chi è il Tutore del MSNA e che compiti ha? Fino ad aprile 2017, mese di promulgazione della legge 47/2017, tale compito veniva assegnato ad un rappresentante istituzionale del comune nel quale il minore era accolto, come il sindaco o un assessore. L’elevato numero di minori da affiancare, sempre più in crescita, non permetteva però al tutore istituzionale di svolgere in modo adeguato e completo un ruolo che dovrebbe basarsi sulla conoscenza approfondita, sulla disponibilità ad ascoltare e sul tempo da dedicare. Il tutore volontario è un privato cittadino che si “offre” come figura di riferimento, sostegno e sorveglianza di un minore straniero che ha lasciato alle spalle quelle poche sicurezze e punti di riferimento che aveva, ha affrontato un viaggio paragonabile ad un percorso ad ostacoli e si è ritrovato in un ambiente estraneo con persone che gli dicono cosa fare e non fare senza tener conto, a volte, delle sue reali esigenze. L’impegno del tutore è di far maturare uno scambio non solo culturale ma anche affettivo, affinché il minore trovi in lui un punto di riferimento e di ascolto utile ad accompagnarlo in una piena integrazione nel nuovo paese d’arrivo oltre ad aiutarlo a reperire gli strumenti necessari al suo sviluppo come individuo.
«Il tutore del minore straniero non accompagnato viene nominato dal Tribunale per i Minorenni ed ha la responsabilità di curare gli interessi e di perseguire il benessere del minore, che rappresenta negli atti e nei procedimenti con valore legale. In concreto, il tutore vigila sulle condizioni di accoglienza, sui percorsi di integrazione, educazione e protezione del minore in coordinamento con le istituzioni responsabili per queste aree, tenendo conto delle sue inclinazioni, promuovendone i diritti e prendendo sempre in attenta considerazione il suo punto di vista. Vi sono atti per compiere i quali il tutore deve chiedere l’autorizzazione del Tribunale, altri di ordinaria amministrazione che può compiere in autonomia. Tra le attività concrete che il tutore può essere chiamato a svolgere vi sono la presentazione della richiesta di permesso di soggiorno e i rapporti con i servizi sociali che hanno in carico il minore, con le comunità e con le famiglie affidatarie» [2].

Ad oggi l’adesione della “cittadinanza attiva” è stata molto positiva ed oltre 4.000 persone hanno risposto al bando della propria regione e alcuni hanno già frequentato i corsi di formazione previsti per esercitare il ruolo. Sono soprattutto donne tra i 35 e i 45 anni, in maggioranza avvocati, formatori e operatori sociali ma anche tanta gente “comune” spinta semplicemente dalla voglia di essere utile. Il percorso non è semplice sin dall’inizio, le 30 ore di formazione, che possono essere svolte in poche strutture abilitate e in orari spesso “lavorativi”, non vengono riconosciute come idonee ai “permessi studio” dalla maggior parte dei datori di lavoro.
Già dalla prima lezione i relatori (avvocati, giudici, medici ed operatori sociali) evidenziano le difficoltà del ruolo derivanti dalla non piena attuazione della legge e dai vuoti normativi che possono portare a contrasti con le altre figure con cui il minore interagisce, soprattutto gli operatori dei servizi sociali e della struttura in cui è accolto, che possono vedere nel tutore un “intralcio” o una “spia” dei tribunali minorili. In via di definizione anche molte misure necessarie allo svolgimento delle funzioni di tutore come una polizza assicurativa ad hoc, in quanto responsabile giuridicamente del minore, e come la possibilità di usufruire di permessi lavorativi, in quanto genitori “sociali” spesso costretti ad assentarsi per svolgere la loro attività.
Nessuno dei tutori è spinto da motivi economici, il ruolo è volontario e gratuito e non prevede né la coabitazione né tantomeno il mantenimento del minore. Ciò nonostante molte sono le spese che si possono dover affrontare che vanno dalla banale marca da bollo, all’invio di una raccomandata, ai costi degli spostamenti. Ma le risorse che si devono mettere a disposizione sono soprattutto la capacità di ascoltare e comprendere, la voglia di aiutare e seguire, la forza di affrontare e risolvere traumi e disagi, la quantità e la qualità del tempo da dedicare. Ma principalmente sapere che questo tempo sarà inversamente proporzionale a quello che si avrà a disposizione per stabilire un rapporto con il minore, aiutarlo ad integrarsi ed interagire nella nuova realtà, progettare con lui un percorso formativo e di crescita e renderlo potenzialmente autonomo prima del diciottesimo compleanno perché, in quanto “adulto”, perderà ogni diritto alla tutela.
L’impegno emotivo, economico e di tempo, i vuoti normativi della precedente legge e l’attuazione dell’attuale Decreto Sicurezza, la mancanza di perimetri definiti sulla responsabilità giuridica del tutore per le azioni compiute dal minore scoraggiano molti dei corsisti e solo due terzi di loro accettano poi di essere iscritti nella lista dei Tutori Volontari del Tribunale dei Minori della propria regione di appartenenza.
Paradossalmente servirebbero leggi a tutela del Tutore. E pensare che, proprio in ragione della istituzione di questa figura, l’Unione europea ha archiviato una procedura di infrazione aperta cinque anni fa nei confronti dell’Italia per violazione della normativa sui minori stranieri non accompagnati. Alcune regioni, come la Sicilia e la Calabria, sono carenti di Tutori non tanto o non solo per una minor partecipazione attiva dei cittadini, quanto per un numero particolarmente più elevato di minori stranieri non accompagnati che sono giunti nei loro territori.
Altre, come il Lazio, sono riuscite invece ad assegnare tutti i MNSA presenti nelle loro strutture ai Tutori volontari che possono assumere la tutela di massimo 3 ragazzi. “Siamo primi in Italia per accoglienza” commenta il Garante dell’Infanzia e dell’Adolescenza della Regione Lazio Jacopo Marzetticon 1000 famiglie che hanno inoltrato la domanda per poter diventare tutor, 700 tutor formati e oltre 150 che già accolgono i minori. Viviamo come un dovere quello di mettere a disposizione questa esperienza anche in vista dei prossimi passaggi”[3]. Quei passaggi necessari ad avvicinarsi ad almeno 11 dei 17 obbiettivi da raggiungere per presentarsi all’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile [4], il programma d’azione per le persone, il pianeta e la prosperità sottoscritto nel settembre 2015 dai governi dei 193 Paesi membri dell’ONU.
Federica Crociani

[1]
[2] https://www.savethechildren.it/blog-notizie/5-motivi-diventare-tutore-volontario-di-un-minore-migrante-solo
[3] http://www.askanews.it/cronaca/2018/10/18/roma-sono-700-tutori-volontari-per-minori-stranieri-non-accompagnati-pn_20181018_00125/
[4] https://www.savethechildren.it/blog-notizie/i-17-obiettivi-di-sviluppo-sostenibile

in copertina “Campo profughi di Idomeni”, foto Enzo Infantino 2 aprile 2016

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