L'ultimo Consiglio dei Ministri ha definitivamente approvato il testo del nuovo Codice degli appalti pubblici che ora è legge, e questo in attuazione della legge n. 78 del 21 giugno 2022 «Delega al Governo in materia di contratti pubblici», dove è interessante notare alcuni dei principi e dei criteri direttivi. Mi riferisco, in estratto, al comma «e» dell'articolo 2 che stabilisce la «semplificazione della disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, nel rispetto dei principi di pubblicità, di trasparenza, di concorrenzialità, di non discriminazione, di economicità » e al comma «f» sempre dello stesso articolo che recita «semplificazione delle procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, in innovazione e ricerca nonché in innovazione sociale, anche al fine di conseguire gli obiettivi dell'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile» [1].
Per avere elementi per una corretta comparazione fra il nostro testo di legge e la citata «Soglia di rilevanza comunitaria», basta scorrere l'articolo 35 del Codice degli Appalti nel quale vengono stabiliti proprio queste soglie e cioè:«€ 5.382.000 per appalti di lavori; € 431.000 per appalti di forniture, di servizi e per concorsi pubblici di progettazione; € 1.000.000 per i contratti di servizi, per i servizi sociali ed altri servizi specifici»[ 2].
Bisogna ricordare che il Consiglio di Stato nel giugno del 2022 aveva predisposto una bozza provvisoria del nuovo Codice per i contratti pubblici articolandolo in 230 articoli che ora Salvini ha sforbiciato un po' qui e un po' lì solo per potersi intestare, a fronte delle correzioni, la paternità della legge e poterla definire «Codice Salvini»; concetto ribadito e diffuso con la solita tracotanza in un video messaggio il cui contenuto si commenta da solo: «Come promesso, dopo anni di attesa, su mia proposta il Consiglio dei ministri oggi ha approvato finalmente il nuovo Codice degli appalti pubblici… Dalle parole ai fatti» [3].
Certo, dalle parole ai fatti, perché la trasformazione in legge del nuovo Codice degli appalti è la conditio sine qua non per poter incassare i 19 miliardi del PNRR, e sperare che entro la fine di giugno si possa essere in grado di incamerare ulteriori 16 miliardi della quarta tranche secondo il crono programma stabilito. Ma le cose non sembrano scorrere senza ostacoli dato che l'Unione Europea ha acceso i riflettori sui ritardi forse più evidenti nell'attuazione dei progetti inseriti nel piano, che riguardano le concessioni aeroportuali, le reti di teleriscaldamento e due iniziative riconducibili all'interno dei «Piani Urbani Integrati», cioè il progetto presentato dal sindaco di Venezia Brugnaro conosciuto come Bosco dello Sport, composto da uno stadio e da un'arena polisportiva, del valore di 304 milioni di euro di cui circa 94 finanziati dal PNRR, e la ristrutturazione dello stadio Artemio Franchi di Firenze del costo di circa 95 milioni di euro sostenuti una parte dai fondi pubblici e i restanti dalle erogazioni europee. Progetti pericolosamente in bilico perché di difficile completamento entro il 2026, termine ultimo nel quale devono essere conclusi i progetti finanziati dal PNRR [4].
Insomma la fretta di approvare questo Codice degli appalti sembra proprio essere stata sollecitata dalle scadenze ormai prossime per incamerare quelle somme di cui l'Italia ha veramente bisogno. Ma questa stessa fretta mi riporta alla mente un'altra corsa contro il tempo e cioè quella effettuata dalla ex Guardasigilli Marta Cartabia che con quella pasticciata riforma della Giustizia – di cui oggi ne paghiamo in parte le conseguenze – riuscì a ottenere i fondi europei da investire nel PNRR pari a 2,34 miliardi di euro.
Il nuovo Codice degli appalti trova la sua caratterizzazione nei 36 allegati che ne determinano le norme, norme che hanno come finalità il «risultato» e quello di concedere la massima fiducia a chi deve compiere le scelte. Da qui, quasi a cascata, vengono ad essere fissati i nuovi criteri, alcuni dei quali hanno già scatenato la legittima protesta sia degli operatori di settore che del mondo politico.
Vediamo questi punti in dettaglio. Viene introdotto il «dissenso qualificato» che in sostanza restringe il campo decisionale alle amministrazioni, in ambito della Conferenza di servizi, circa l'opportunità di bloccare un'opera. Inoltre i comuni potranno procedere ad affidamenti diretti di opere, quindi senza gara pubblica, fino all'importo di 500 mila euro. Questa disposizione ha fatto sobbalzare anche il presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) Giuseppe Busia che, senza nascondere il suo fastidio per quella che ritiene un'assurdità, ha dichiarato: «È come permettere di guidare in città senza patente dove c'è il limite dei 50 km» [5], sottolineando ancora i dubbi «per la riduzione della trasparenza e della pubblicità delle procedure, principi posti a garanzia di una migliore partecipazione delle imprese, e a tutela dei diritti di tutti i soggetti coinvolti» [6].
Altrettanta preoccupazione ha destato l'introduzione della c.d. «liberalizzazione sotto soglia» cioè la possibilità di conferire affidamenti diretti fino al limite di 5,3 milioni di euro. L'obiettivo di questa norma è quello di accelerare gli appalti di piccolo e medio importo che nel 2021 hanno rappresentato il 98,7% dei lavori assegnati, per un valore intorno ai 19 miliardi di euro. Ma quello che potremmo definire il lato oscuro di questa liberalizzazione, viene individuato da Alessandro Genovesi, segretario della «Fillea Cgil» che senza mezzi termini afferma che «il 70-80% dei prossimi appalti saranno regolati dal Codice Salvini e saranno assegnati senza gara. Si formeranno delle ‘liste fiduciarie' che ricordano Tangentopoli. Avremo più cartelli, meno concorrenza, più corruzione»[7].
Ma come abbiamo visto, mentre l'ANAC ha prontamente segnalato evidenti criticità nell'impostazione del Codice, c'è chi lo difende come Fabio Cintoli, professore ordinario di diritto amministrativo presso l'Università degli Studi internazionali di Roma che avendo contribuito alla stesura dello schema del Consiglio di Stato, sottolinea che «è più facile che il rapporto corruttivo si nasconda in una procedura molto articolata che in un affidamento diretto» [8]. Pur nel rispetto delle altrui opinioni, quella del professore Cintoli appare abbastanza isolata perché critiche complessive sono state sollevate anche dal presidente dell'Associazione nazionale costruttori edili (ANCE) Federica Brancaccio, la quale al termine del Consiglio generale dell'Associazione ha evidenziato luci e ombre che gravano sulla normativa degli appalti «Sul Codice appalti, con il poco tempo a disposizione vista la scadenza improrogabile del 31 marzo, sono stati fatti grandi passi avanti. Restano però perplessità sulla concorrenza, in particolare nei settori speciali [cioè i settori del gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali e sfruttamento di area geografica, ndr] che di fatto potrebbero sottrarre al mercato il 36% del volume dei lavori pubblici» [9].
Preoccupazioni più che legittime se si tiene conto che nella realtà dei fatti, spesso nello stesso appalto confluiscono varie tipologie di appalti – quelli cioè conosciuti come «appalti misti» – nei quali viene applicata la normativa specifica del tipo di appalto (opere, servizi o forniture) il cui rilievo economico superi del 50% l'importo complessivo dell'appalto stesso.
Insomma lo slogan salviniano che fa quasi da sottotitolo al nuovo Codice – meno burocrazia e meno perdita di tempo – sembra che faccia a pugni con tutte le norme esistenti e, più che altro, con il buon senso. Basti anche pensare all'introduzione nel Codice della possibilità di concedere il c.d. «subappalto a cascata», cioè senza limite, o se si preferisce il subappalto del subappalto.
Qui – con il solito mantra dell'innovazione o della semplificazione dell'iter burocratico – siamo di fronte a crescita dei rischi nell'utilizzo di lavoro nero, di salari da fame, di azzeramento di ogni tutela contrattuale e della possibile moltiplicazione di incidenti e infortuni sul lavoro per l'evidente abbassamento delle condizioni di sicurezza sul lavoro.
Eppure nel settore dei lavori pubblici, il subappalto è stata forse la forma contrattuale che ha ricevuto maggiore attenzione dal legislatore proprio per la sua particolarità di contratto accessorio al contratto principale, fino alla stesura dell'articolo n. 1656 del Codice civile nel quale è stabilito che «l'appaltatore non può dare in subappalto l'esecuzione dell'opera o del servizio, se non è stato autorizzato dal committente»; formula questa con la quale la legge riconosce il subappalto, ma ne avverte il pericolo se non rigidamente regolamentato, anche perché si svilirebbe la figura dell'appaltatore relegandolo di fatto ad una figura di intermediario fra la committente e l'esecuzione dei lavori [10].
Quindi, con questo subappalto del subappalto, siamo di fronte anche a una barbarie giuridica che non tarderà purtroppo a dare i suoi risultati tenendo presente la capacità infiltrante delle organizzazioni criminali presenti in Italia, la cui forza non va mai dimenticata o sottovalutata. Lo ricorda anche un interessante «Breviario per gli Appalti pubblici; l'essenziale delle norme» stampato dalla Cgil dove si legge: «la forma di cessione in subappalto è il terreno favorito per le infiltrazioni della mafia… attività privilegiata della mafia sono i noli di mezzi meccanici di cantiere. Tra questi noli, quelli a freddo sono la loro ‘gallina dalle uova d'oro' . I noli a freddo si differenziano da quelli a caldo dalla presenza del conduttore o meno. Il caldo è il fondo schiena dell'operatore» [11].
Come se non bastasse, per spronare funzionari e dirigenti specialmente degli enti locali più piccoli a fare e a fare in fretta, sono state ritoccate anche le sanzioni per gli illeciti. Viene cancellata la «colpa grave» per il funzionario che potrà provare di aver agito secondo i dettami della giurisprudenza – come se fossimo una nazione dove prevale il diritto comune su quello scritto, tipo paesi anglosassoni – o su indicazione delle autorità. Questa specie di condono mascherato, si estende anche all'«illecito professionale» che può essere fatto valere solo a seguito di condanna definitiva oppure in presenza di misure cautelari.
Un vero e proprio sconquasso questo nuovo Codice degli appalti, ma al momento abbiamo registrato delle schermaglie, seppur serrate come quella citata con il presidente dell'ANAC, che invece di convogliare l'evidente dissenso verso una ragionata mediazione, ha inorgoglito Salvini, e di riflesso i suoi alleati, quasi questo governo cercasse sempre e comunque il «nemico», forse ancora contagiati da un passato che non passa, dove il detto «Molti nemici, molto onore» sembra riecheggiare in maniera permanente.
La prima risposta dalle piasse periferiche a questa dissennata legge è arrivata con la manifestazione di sabato 1 Aprile dei lavoratori edili aderenti alla Federazione italiana lavoratori legno e affini (FILLEA) della Cgil insieme a quelli della Federazione nazionale lavoratori edili affini e del legno (FENEAL)della Uil. A Roma Alessandro Genovesi, sotto lo striscione «Fai la cosa buona», rivolgendosi a Salvini, ha detto di non andargli a dire che «”non vogliamo lavorare e blocchiamo i cantieri: due anni fa abbiamo firmato un accordo per lavorare nei cantieri 7 giorni su 7 per 24 ore, ma abbiamo chiesto la quarta squadra perché sulla sicurezza non si specula”. L'attacco più duro è per il ritorno del subappalto a cascata: “Con il nuovo codice appalti si torna agli anni '70: prendi un appalto a 8 e lo subappalti a 7, chi lo prende lo subbappalta a 6, poi 5 e 4: non si scappa, per farlo l'unico modo è risparmiare sui materiali e sulle ore lavorate rubando salario e sicurezza sulle opere e nei cantieri, il resto sono cazzate di chi in cantiere non ha mai messo piede“» [12].
Stefano Ferrarese
[1] https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2022/06/24/22G00087/sg, 30 marzo 2023
[2] Giusi Rosamilia, https://biblus.acca.it/art-35-codice-appalti-soglie-di-rilevanza-comunitaria/, 16 giugno 2022
[3] Annalisa Girardi, https://www.fanpage.it/politica/approvato-il-nuovo-codice-degli-appalti-salvini-meno-burocrazia-piu-fiducia-a-imprese-e-sindaci/, 28 marzo 2023
[4] Felice Florio, https://www.open.online/2023/03/27/pnrr-commissione-ue-venezia-firenze-progetti-sportivi/, 27 marzo 2023
[5] https://www.ilfattoquotidiano.it/2023/03/28/sul-codice-appalti-il-governo-ignora-lanac-liberi-tutti-sullaffidamento-di-lavori-fino-a-500mila-euro-approvato-anche-il-no-al-cibo-sintetico/7112451/, 28 marzo 2023
[6] https://www.anticorruzione.it/-/codice-appalti-i-dubbi-dell-anticorruzione, 29 marzo 2023
[7] Roberto Ciccarelli https://ilmanifesto.it/appalti-il-codice-salvini-tra-voto-di-scambio-e-favori-ai-cugini, 31 marzo 2023
[8]Carlotta Scozzari, https://www.huffingtonpost.it/economia/2023/03/29/news/nuovo_codice_appalti_salvini_intervista_cintioli_consiglio_stato-11698154/, 29 marzo 2023
[9] https://www.appaltiecontratti.it/2023/03/29/codice-appalti-ance-passi-avanti-ma-perplessita-su-concorrenza/, 29 marzo 2023
[10] Antonella Matricardi, https://www.altalex.com/guide/subappalto, 30 marzo 2023
[11] http://sirio2.cgil.it/osservatoriograndiopere/Materiali/TutelaDirittiLavoratori/Breviario%20sugli%20appalti.pdf, articolo 8 “Subappalto nei lavori pubblici”, pag.8, 30 marzo 2023
[12] Massimo Franchi, «Bonus e appalti, il governo è contro il lavoro e il clima», 1 aprile 2023
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