Riforma della Giustizia. Dalla proposta Cartabia ai referendum

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Ritorniamo a parlare dei problemi che assillano il nostro sistema giudiziario e delle necessarie riforme non solo perché, come recita un vecchio adagio ripetuto molte volte a cantilena “ce lo chiede l’Europa”, ma perché questa volta veramente ce lo chiede l’Europa se vogliamo ricevere i fondi a noi destinati a fronte degli interventi incardinati nell’ormai famoso e poco musicale acronimo PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza).

Come sempre accade quando si crede di poter risolvere i problemi pendenti già da lustri con un semplice schioccar di dita, insomma come quando proviamo a chiudere la stalla con i buoi che sono già fuggiti, oggi ci troviamo di fronte ad un attivismo dei partiti che sorreggono il Governo, pronti a sfornare proposte di riforme che non dovrebbero assolutamente né cementare rapporti già esistenti fra i partiti stessi né sbarrare la strada a quelli che potenzialmente possono drenare voti alle prossime elezioni.

La strada da seguire sembrerebbe essere una e una sola perché il Ministro di Grazia e Giustizia, Marta Cartabia, l’ha indicata in maniera chiara: «Qualcosa si è guastato nel rapporto tra magistratura e popolo, nel cui nome la magistratura esercita la sua attività; occorre urgentemente ricostruirlo» [1].
Se questa, come appare ai più, dovrebbe essere la stella polare da seguire, alle proposte del Ministro – che ora vedremo – si sono subito affiancati contributi alternativi, cioè la richiesta di referendum, presentati da Lega e Radicali. Analizziamoli distintamente.

Da giorni la ministra Cartabia sta insistendo sulla necessità di approvare prima del prossimo autunno tre leggi delega – strumento con il quale il Parlamento delega appunto il governo a legiferare su determinati temi in discussione – che riguardano la riforma del processo civile, del processo penale e del Consiglio Superiore della Magistratura. L’urgenza evidenziata dal Ministro non è per nulla immotivata in quanto «se non approveremo queste tre importanti leggi entro la fine dell’anno, mancheremo ad un impegno assunto con la Commissione per ottenere le risorse europee» [2].

Per ciò che riguarda il processo civile, l’obiettivo è quello di ridurre del 40% i tempi dei procedimenti stessi e questo deve avvenire, come richiesto dalla Commissione Europea, entro i prossimi cinque anni. Il Ministero sta lavorando per proporre un pacchetto di strumenti – le c.d. “soluzioni alternative alle controversie” – che dovranno operare non solo per alleggerire il carico giudiziario ma dovranno tendere a porre in risalto aspetti prima ritenuti secondari nel corso del dibattimento come ad esempio le relazioni sociali delle parti in causa, nel tentativo evidente di stemperare il più possibile le tensioni sociali [3].

Anche per il processo penale, si prospettano interventi idonei a contenerne la durata per impedire che a livello mediatico un semplice avviso di garanzia si trasformi in un anticipo di pena.
Ma a ben vedere la lunghezza del processo produce altre conseguenze che vanno ad incidere sull’istituto della prescrizione e su quello della ragionevole durata del processo, come prevede la nostra Costituzione [4].
Sulla prescrizione, cioè la possibilità di estinguere un reato – tranne quelli che prevedono l’ergastolo – a seguito del trascorrere di un certo lasso di tempo, si preannuncia un dibattito molto serrato. Giova comunque ricordare che l’istituto della prescrizione gioca un ruolo ambivalente sia nei confronti dell’imputato che genericamente dello Stato.
Per il primo, infatti, è una forma di garanzia contro la lunghezza del processo e per il secondo, si profila come uno strumento che può utilizzare quando non è più interessato a perseguire determinate tipologie di reato.
Fino ad una decina di anni fa, il tempo necessario alla prescrizione era abbastanza lungo mentre ora, potremmo dire, si assiste al procedimento inverso.
Con la riforma c.d. Bonafede nel primo governo Conte, contenuta nel disegno di legge anticorruzione denominato “Spazzacorrotti”, è stata prevista la sospensione della prescrizione dopo la sentenza di Primo Grado, sia in caso di condanna che di assoluzione.
La riforma, contestata e molto discussa, è stata in parte superata con un accordo di compromesso fra i partiti dell’allora maggioranza (PD, Movimento 5 Stelle, Liberi e Uguali) e proprio su questa nuova impostazione – blocco della prescrizione dopo una sentenza di condanna in Primo Grado e calcolo dei tempi di prescrizione dall’inizio del processo se in Secondo Grado ci sia assoluzione – i partiti tutti si stanno dando battaglia con la presentazione di ben 700 emendamenti alla Commissione Giustizia della Camera.
Quindi è quasi impossibile prevedere l’esito di questo confronto.

L’ultimo punto della riforma, che abbiamo visto riguarda la composizione e il funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), già si preannuncia come il più difficile da portare a compimento. Ricordiamo che la “fretta” con la quale si pretende portare a termine questa riforma è dettata dalla voragine istituzionale aperta con il “caso Palamara” – del quale abbiamo parlato nell’articolo del 28 maggio scorso – e peggiorata se possibile dalla fuga di notizie nel corso del procedimento contro l’avvocato Amara.
Va notato, comunque, che questa riforma per quanto importante sia – basta vedere le fibrillazioni quasi quotidiane di un po’ tutti i partiti – non incide assolutamente sulla durata dei processi sia civile che penale, veri talloni di Achille del nostro sistema giudiziario, e quindi tutto ciò lascia sperare che la Commissione tecnica voluta dalla Ministra e presieduta dal costituzionalista Massimo Luciani, possa trovare senza molti attriti un accordo con i partiti.
Ma non tutta la strada è in discesa perché già si registra qualche intoppo su di uno dei punti cardine di questa riforma e cioè il ritorno in magistratura di giudici o pm che hanno svolto un mandato di governo.
Il M5S e Forza Italia hanno aperto la contesa e sembrano navigare su rotte per nulla parallele. «Per il M5S, che vuole tenere il punto (difendere cioè la riforma Bonafede), una volta che un magistrato entra in politica, deve appendere la toga al chiodo. Invece, FI non digerisce l’esclusione del sorteggio come metodo di elezione dei togati CSM» [5].
Si attende quindi la pronuncia della Ministra che, supportata dai suoi tecnici, sembrerebbe indirizzarsi verso l’assunzione di una posizione che potremmo definire “intermedia” o “salomonica” o forse, ancora meglio, “all’italiana”.
Il pool di esperti infatti “immagina una porta socchiusa: ritorno possibile ma solo in incarichi collegiali” [6]. Anche per le nomine dei componenti del CSM, la Cartabia sembra scartare con decisione l’ipotesi del “sorteggio” preferendo il c.d. “voto singolo trasferibile” che non è un bizantinismo ma un meccanismo che permette al magistrato-elettore di esprimere diverse preferenze tenendo conto che la prima vale più delle altre e sarà poi il calcolo di queste preferenze a determinare l’elezione dei consiglieri.
Insomma, chi è in cima alla lista delle preferenze si garantisce l’elezione senza però togliersi dalle spalle l’ombra di un intervento congiunto delle famose “correnti” il cui ruolo non è proprio digerito da nessuno. Ma tant’è.

Quindi, se è questo il quadro complessivo delle proposte di riforma che la Ministra porterà al voto del Parlamento, qualche partito – più o meno inaspettatamente – sembra voglia mettersi di traverso sventolando la bandiera dell’iper garantismo issata sull’asta dei referendum.
Si perché Lega e Radicali, aggrappandosi al fatto incontestabile che la giustizia vada radicalmente trasformata, vogliono che sia il popolo – cioè chi in sostanza vivrà sulla propria pelle le conseguenze della riforma – ad esprimersi su l’indirizzo da dare pronunciandosi sui seguenti quesiti:
1) la responsabilità civile dei magistrati
2) la custodia cautelare (cioè fissare un limite temporale a questa forma di detenzione)
3) l’abrogazione della Legge Severino (per annullare gli automatismi dei termini di ineleggibilità e decadenza di parlamentari e amministratori in genere)
4) l’abrogazione della norma sui consigli giudiziari (cioè gli organi territoriali di autogoverno)
5) l’abolizione della raccolta firme per la lista dei magistrati che si candidano al CSM
6) la separazione delle carriere.

Proprio su quest’ultimo punto vorrei soffermarmi per far risaltare alcuni aspetti che molte volte vengono ignorati o sottaciuti e che invece, per la loro rilevanza, disegnano l’esatto perimetro e rilevanza di questa riforma.
Intanto cominciamo con il dire che la proposta referendaria è volta a separare le carriere di giudici e di pubblici ministeri con un intervento sul Titolo IV della Costituzione (“La Magistratura” da art. 101 ad art. 113) prevedendo la separazione dell’ordine giudiziario nelle due categorie della magistratura giudicante e della magistratura requirente. Da qui ne discenderebbe la previsione di due distinti concorsi per accedervi. Non solo, ma bisognerebbe mettere mano ancora una volta alla Costituzione modificandone l’art. 112 (“Obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale”).
Quindi, riassumendo, con questa impostazione avremmo da una parte i pm che fanno le indagini e dall’altra i giudici che emettono le sentenze.

Insomma si tratterebbe di sottoporre la nostra Carta costituzionale ad una cura dimagrante della quale, personalmente, temo gli effetti ma più che altro non ne sento il bisogno.
Vediamone alcuni aspetti. Per prima cosa va ricordato che in Italia il Pubblico ministero (Pm) non è l’avvocato dell’accusa e quindi “a fine mese” non ha l’obbligo di portare a casa un tot numero di condanne per essere magari riconfermato in quel ruolo; più semplicemente tutela gli interessi della collettività.
Ma allora, se immaginiamo un corpo separato di pm (non dimentichiamo che hanno la guida e la direzione della polizia giudiziaria) e gli togliamo la finalità di indagare per salvaguardare gli interessi della comunità, c’è da chiedersi chi è il suo “datore di lavoro”? Nell’interesse di chi, quindi, opera?
Va da sé che l’unico referente possibile sarebbe il Ministero di Grazia e Giustizia che è presieduto da un soggetto, il ministro, che è di nomina politica e fa parte della compagine governativa.
Quindi, mettendo al loro posto tutte le tessere, avremmo una struttura di magistrati inquirenti che per legge dovranno assecondare le indicazioni provenienti dal governo determinando, non è difficile capirlo, una invasione di campo di un potere dello Stato nei confronti di un altro, di fatto annullando l’indipendenza e l’autonomia dell’intero corpo della magistratura.
Ma siccome non c’è nulla di nuovo sotto il sole, ricordo che il tema della separazione delle carriere era già stato previsto agli inizi degli anni ’80 da Licio Gelli nel suo esauriente “Piano di rinascita democratica” strumento con il quale la loggia massonica P2 intendeva “rimodellare” la società italiana. Ovviamente da parte mia non c’è alcun sottinteso né invito a immaginare parallelismi fra quella realtà e l’attuale, ma ho ritenuto doveroso accennarvi in quanto è stato uno dei maggiori e più articolati tentativi per raggiungere lo scopo.
Comunque a supporto di quanto fin qui detto, vorrei ricordare, ad esempio, la pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea la quale, con la sentenza del 27 maggio 2019 (C-508/18), ha stabilito che le procure tedesche, che sono organi distinti dalla magistratura giudicante in applicazione del principio della separazione delle carriere, non offrono una garanzia d’indipendenza dal potere esecutivo sufficiente per poter emettere un mandato di arresto europeo [7].
Insomma sembra di vivere una situazione paradossale o kafkiana. Mentre in Italia ci dimeniamo come tarantolati affinché passi nel nostro ordinamento, una volta per tutte, questa benedetta separazione delle carriere, gli organi giuridici della Comunità Europea remano in altra direzione, segnalando come il nostro sistema di indipendenza del Pm dal potere esecutivo sia il modello da seguire!
Non rimane altro che attendere e riporre, ancora una volta, la nostra fiducia di cittadini in uno strumento che non sempre viene utilizzato nel momento delle grandi scelte: il buonsenso.

Stefano Ferrarese

Note:
1) Giovanni Bianconi “Corriere della Sera” 4/6/2021
2) “iL POST” – Politica – 14/5/2021
3) Per un quadro esaustivo vedi avv.to Sara Occhipinti su “ALTALEX” – Attualità – 17/3/2021
4) Articoli 24 e 101 della Costituzione
5) Antonella Mascali “Il Fatto Quotidiano” – Politica – pag. 5, 4/6/2021
6) Andrea Fabozzi “Il Manifesto” – Giustizia – 5/6/2021
7) Corte di Giustizia Europea – Grande Sezione – sentenza 27/5/2019, Causa C-508/18,
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